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委托执行的价值重申与完善路径——感于基本解决执行难背景下执行协作机制的变革要求

2018-11-19? ?

作者:  萧山法院党组成员、执行局局长  徐兴标   萧山法院书记员  于涛  

 

【编者按】已施行多年的委托执行规定又逢修改完善之局,在最高院倡导异地执行协作和事项委托的要求下,委托执行濒临被废除的前景。本文回应了对委托执行的几点批评,着力重申了委托执行的存在价值,并从执行管辖修改、委托执行的运转与监督方面提出了完善建议。

今年是基本解决执行难的开局之年,最高人民法院印发了《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》,对基本解决执行难的总体思路、主要任务及组织保障提出了明确、具体要求。该纲要指出,要完善异地执行协作机制—树立全国执行一盘棋的理念,总结推广各地法院之间开展异地执行协作的经验,修改完善委托执行规定,以执行事项委托为主,建立全国统一的协作协助执行工作机制。一石激起千层浪,部分高院慷慨激昂发声,大兴异地执行之风、浓墨重彩的勾勒异地执行协作的美妙蓝图,部分基层院则忧心忡忡,苦于有大量案件需要异地执行的悲惨前景。委托执行制度确需完善,但完善的方向或者任务,本文则有不同的理解。

一、委托执行的制度溯源

《中华人民共和国民事诉讼法》规定:“被执行人或者被执行的财产在外地的,可以委托当地人民法院代为执行”,此即委托执行的法源性规定。为了增强立法原则的可操作性,最高人民法院2000年3月8日发布了《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》。但此若干规定无法有效解决实务中存在的问题与矛盾:相当一部分委托执行案件长期得不到执行;一些法院对委托或者受托案件底数不清,管理混乱。[1]为此,最高人民法院着手对委托执行的相关司法解释进行了调研、修订,并于2011 年5 月3 日发布了《关于委托执行若干问题的规定》,旨在进一步规范委托执行工作,完善执行制度,维护当事人的合法权益。新的委托执行规定明确了委托执行为主、异地执行例外的原则,对委托执行案件的条件、委托手续的办理、委托执行的监督管理等方面重新进行了明确。此后,各高院还相继出台了贯彻委托执行规定的实施意见,进一步细化了具体环节。在新的委托执行规定指导下,委托执行工作总体上在朝着良性发展,但囿于规定自身的漏洞和法院间实践落实的差别,仍旧存在一些批评的声音。

二、委托执行的存废之辩

委托执行制度的发展演变过程之中,一直乱象丛生,实践中自然对其褒贬不一。当下的顶层设计既有修改委托执行之意,委托执行制度的存在价值就需要重新斟酌和衡量。

(一)弃用论:委托执行的三点不足

1.执行信息化的影响。委托执行之所以有被弃用之忧,主要背景是执行信息化发展下异地财产查控的日益完善。受益于“点对点”、“总对总”财产查控系统的开通和完善,执行员只需要在办案系统中简单操作,就可以便捷地查询到被执行人名下的银行存款、车辆、股票等财产,有的还可以采取冻结等财产控制性操作。这在执行工作的发展史上,称得上是划时代的技术进步,执行员的时间与精力得到了极大的解放,执行工作的效率与效果也得到了显著的提高。执行信息化建设是基本解决执行难的重要内容,也是能够基本解决执行难的信心来源之一。在执行信息化成果的鼓舞下,跨区域执行的难题似乎可以被简单化了,委托执行自然面临着被视为“鸡肋”的境遇。

2.无力直面地方保护与行政干预。委托执行被指责避免不了会陷入地方保护主义和行政干预的漩涡,[2]冲出重围只能寄希望于异地直接执行。不可否认,地方保护主义与行政干预是我国现实司法环境下不可回避的问题,地方保护与行政干预影响法院审判执行的事件也在一定程度上影响了司法公正、司法权威和司法公信力。在弃用论者看来,受托法院面对地方保护主义和行政干预总是疲软无力的,而且地方保护主义和行政干预似乎也是一种高概率事件。破局的关键只能是异地直接执行了,毕竟外来的和尚会念经,异地法院可以毫无后顾之忧地放手去依法执行,然后案结事了、全身而退。在这样的比较逻辑之下,异地直接执行的优势似乎更明显,委托执行的弊端自然被凸显,弃用的声讨难免甚嚣尘上。

3.委托执行规定的不完善。对于委托执行的批判,着眼点还在于现行委托执行制度自身的弊端。现行的委托执行规定并不完善,司法实践中委托执行案件的运转也并不顺畅,集中表现在委托执行案件缺乏有效的监督、省高院的监管职能缺位。[3]《关于委托执行若干问题的规定》第四条规定“委托执行案件应当由委托法院直接向受托法院办理委托手续,并层报各自所在的高级人民法院备案”;第九条规定“受托法院退回委托的,应当层报所在辖区高级人民法院审批”。实践中的委托执行,受托法院在接受委托之后,一般不会去履行备案的手续;而受托法院决定退回的委托案件,很多也并未经过高院便被直接退回了。虽然委托执行规定赋予了高院重要的监督监管职能,但由于实践中法院间委托手续的随意性和高院自身的角色缺位,助长了委托执行的乱局,委托执行自然饱受诟病。

(二)坚守论:回应与委托执行的价值重申

本文认为,上述弃用论的立足点并不恰当,其对于委托执行制度的批判虽有一定的合理之处,但就此废除委托执行制度并不足以令人信服,委托执行尚有继续生存的土壤。一一分析来看:

1.执行信息化的渐进性与处分不能。虽然网络异地财产查控的成效斐然,但不能成为弃用委托执行的充分条件。一方面,当前网络财产查控的覆盖范围并不全面。网络的技术进步与线下大规模应用,颠覆性地重塑了我们的生活、交往乃至市场交易习惯,但网络的触角仍有延伸不到的死角。对于欠发达地区、基层农村等网络并未完全普及的地区,网络财产查控的有效覆盖尚需一个长期的过程。而且,当前的执行查控网络建设虽有最高院的宏观指导,但更多的是一种“自下而上”的技术完善。这就导致了每个地区接入执行查控网络中的可查财产范围并不一致,而且查控的效果在一定程度上要依赖对接部门的网络化水平。就我院的执行实践来看,房产、车辆等财产的网络查控效果难以令人满意,反馈信息常常并不准确。执行方式的变革要利用技术,但不能激进地陷入技术依赖;另一方面,跨区域案件的网络查控也只能做到财产查询或者采取冻结等控制性措施。对于跨区域案件的执行工作而言,财产的查询与控制只是前置性步骤,更主要的问题在于异地财产的处分。如果把这些步骤全部付诸于事项委托或者异地执行协作,一个案件可能需要多次事项委托或者多次异地执行协作才能完满执结。如此这般,委托法院与受托法院的工作量不仅不会减少反而要加重了,那么执行的效果就要大打折扣了,执行的效率价值难以彰显,废除委托执行也就没有了任何意义。

2.地方保护、行政干预的或然性与辩证看待。委托执行与地方保护主义、行政干预的关系,不应当被过分夸大。首先,实务中并没有那么多的地方保护与行政干预,影响案件执行的地方保护与行政干预更不是一种高概率事件。如果委托执行需要顾虑地方保护与行政干预,事项委托也难以回避地方保护与行政干预。过往的弊病对于司法实践而言,就像是一面镜子,有的时候是反光镜,更多的时候是放大镜、显微镜。我们可以明得失,进行有益地修正,而不能恐利弊,因噎废食的盲目去废除。其次,在跨区域执行中,反而是异地法院更容易被“地方保护主义与行政干预”。当地法院是主场作战,有着天时地利人和的天然优势,在采取执行措施时更容易便利地实施和获得相关机关的支持;与此相反,异地法院是跨境客场作战,在陌生的执法环境下,反而更容易遭到消极不配合等形式的非典型地方保护与变相行政干预,实践中这样的例子也并不鲜见。因此,以避免地方保护主义与行政干预为由主张废除委托执行的观点昰站不住脚的,颇有为赋新词强说愁之嫌。

3.委托执行的优越性与存在必要。对于委托执行运转不畅、监督难的批判,本文是基本认同的,但不能就此而言,委托执行已经没有了继续存在的必要。事项委托和异地执行协作远非完美的替代安排,落实与监督更是同样要面临的难题。虽然当下的委托执行规定并不完善,存在着影响委托执行实践运转的弊端,但委托执行的方向仍是合乎司法实践发展的,委托执行的机制仍是符合执行工作需求的,其优点远远大于弊端。进一步来说,我们不能过分纠结于暂存的弊端而急于改弦更张,而且弊端并非不可修正的。

法律评价上有法益大小的衡量,实践中制度的存废要进行利弊的取舍。而委托执行相较异地执行的优势是有目共睹的:第一、有利于节约执行成本和公共资源。当地法院可以统筹执行,减少人、财、物和时间的耗费,更好地体现经济与效率的原则;第二、有利于执行活动顺利开展。受托法院具有地利、人和的优势,便于查找在当地的财产,便于对被执行财产进行评估、处置,便于及时有效地协调、解决执行中出现的问题,可以避免异地执行受阻和暴力抗法事件的发生;第三、有利于加强执行工作中的廉政建设。异地执行难以避免当事人和执行人员“三同”(同行、通吃、同住)现象,影响司法中立、公正形象。[4]委托执行制度源于法律的规定与最高院的顶层设计,现最高院有修改之意,支持的声音则多闻于省高院一级。但全国80%的执行案件在基层法院,省级以上则基本不存在委托执行案件。鞋子是否合适,只有脚最清楚。基层执行干警就是最清楚委托执行制度好坏的那双“脚”,应当是最有发言权的。就我院的执行工作而言,有大量的案件需要委托执行,也接受了大量的委托执行案件,比较而言,跨区域案件的执行效果是受益于委托执行的。作为一名基层执行干警,深感委托执行对于跨区域执行工作的助力,亦忧如若变革之后再行东奔西走的无力。

总的来说,委托执行是一项优秀的制度设计,即便当下的实践与其设立的初衷尚有距离。委托执行制度的设置,充分体现了人民法院的工作主题:“公正与效率”。[5]虽然委托执行有种种的不足与漏洞,但其仍有继续存在的合理性与必要性。面对司法实践中的乱象,我们首要的任务是纠偏,而不是一味的改头换面、另起炉灶。

三、委托执行的完善之途

解决跨区域案件的执行难和执行不规范等问题,最直接的就是使异地执行变为当地执行。应运而生的委托执行制度,针对性地消除了异地执行的诸多资源浪费、工作被动和人身风险、以及相关的效率低下等问题,最终使得被执行人或被执行财产处于当地法院的便捷执行之下。执行以当事人的权利得到充分有效的程序保障为最终落脚点,被执行人所在地法院负责执行,正是保障了对被执行人履行义务进行附骨之锥般的敦促,这恰好也符合执行管辖的效率原则。由此,我们应当根据效率原则的提示,从解决执行难的问题导向出发,坚持所在地法院执行的基本方向,彻底防治异地执行产生的执行乱和执行风险。对于委托执行自身的弊病,本文建议从两方面出发以期“标本兼治”:

(一)修改执行案件管辖权

可以说,执行管辖修改是完善委托执行的治本之方。我国现行《民事诉讼法》第224条规定:“发生法律效力的民事判决、裁定,以及刑事判决、裁定中的财产部分,由第一审人民法院或者与第一审人民法院同级的被执行的财产所在地人民法院执行”。本文建议修改为“由被执行人居住地(含户籍地或经常住所地)或被执行财产所在地的一审同级法院管辖”。基于管辖选择权,原告通常会选择自认对自己有利的法院来立案审理,这对审判工作可能没有影响,对于执行而言,则可能会适得其反。这在合同纠纷类案件中表现尤为明显,审理法院可因是合同履行地而管辖,但被执行人可能在这里没有任何财产。若要审理法院来执行,则只能跨区域来办理。依照现行的执行管辖划分,就平添了跨区域执行的案件数量。如果可以这般修改,就彻底避免了委托执行中的推诿与衔接争议。

(二)修改委托执行规定

治本虽好,但涉及法律的修改,理应更慎重,短期更难以促成,可用治标之计先解实践之急。明晰运转程序和节点监督是完善委托执行的治标之计。

1.关于委托执行案件的运转程序,建议如下完善:

(1)执行法院经调查发现被执行人在本辖区内已无财产可供执行,应当将案件委托被执行人所在地或被执行人财产所在地的同级人民法院执行。委托执行后,委托法院作结案处理;

执行生效法律文书确定二个以上债务人各自承担明确的债务的,执行法院应当就各个债务人应承担的债务分别委托各个债务人所在地人民法院执行;

执行生效法律文书确定二个以上债务人之间承担共同责任或连带责任的,执行法院应当首先委托主债务人所在地法院执行。受托法院在对主债务人执行后不能执行完毕的,可以直接委托其他共同责任人所在地法院执行,或将执行情况函告委托法院,委托法院再行委托其他共同责任人所在地法院执行。

(2)受托法院穷尽执行措施未能执行完毕,而申请执行人申请司法救助的,受托法院将执行情况函告委托法院,是否给予救助由执行法院负责审查处理。

2.关于委托执行案件的节点监督:

监督当然是自上而下的监督更为有力,这就要期待高院乃至最高院发挥应有的作用。虽然现行委托执行规定赋予了高院一级的监督职能,但多数由于监督环节的落实不力,造成了高院的角色缺位。得益于执行信息化的推进,从技术层面解决这一问题已经不再是一道难题。浙江高院的执行操作系统中就有一款委托执行的操作软件,从委托的信息发送,到受托立案,执行进程、结案各个环节设置自动化预警,任何环节上的问题直接显示,一目了然,责任跟踪自然也就清晰。在全国四级法院纵向联网的执行案件信息系统上加载这种软件,问题自然就针对性地解决了。

达尔文说“知道事实需要有勇气”。改变实践中的操作规程,需要作出深入而系统的实证研究,一旦建立在错误甚至反向的信息基础之上,就会走向事物的反面,会出现与决策初衷相反的尴尬结局。一项好的制度如果被不恰当地废除,可能比我们无法推出一项新的好的制度更加令人痛心。

   

 

注释:

[1]张小林、刘涛:《<关于委托执行若干问题的规定>理解与适用》,《人民司法》2011年第13期,第36页。

[2]石艳芳:《完善我国民事委托执行制度的措施》,《天水行政学院学报》2011年第6期,第74页。

[3]王者洁:《区域经济一体化进程中法院执行协助问题研究》,《法学杂志》2012年第6期,第139页。

[4]同[1],第37页。

[5]张韬:《对委托执行制度的探讨》,《安徽冶金科技职业学院学报》2006年第4期,第122页。


 

 

 

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